O zoneamento ecológico-econômico como instrumento técnico e político para a gestão do território

Encontro Nacional
de Produtores e Usuários
de Informações Sociais,
Econômicas e Territoriais

INFORMAÇÃO PARA UMA SOCIEDADE MAIS JUS!

III Conferência Nacional IV Conferência Nacional

de Geografia e Cartografia de Estatística

Reunião de Instituições Produtoras
Fórum de Usuários
Seminário "Desafios para Repensar o Trabalho"
Sirnpósio de Inovações
Jornada de Cursos
Mostra de Tecnologias de Informação

27 a 31 de maio de 1996
Rio de Janeiro, RJ BRASIL

Umo doB maneiras de alhar o afícia de produzir
informações saciais, ecanamicas e territariais é cama arte de
descrever o munda. Estatísticas e mapas transpartam as fenamenas
da realidade para escalas apropriadas à perspectiva de nassa visda
humana e nas permitem pensar e agir à distância, canstruinda
avenidas de mda dupla que juntam o munda e suas imagens. Maiar a
pader de síntese dessas representações, cambinanda. cam precisõa,
elementas dispersas e heterogêneas da cotidiana, maior o nosso
canhecimento e a nossa capacidade de compreender e transformar o
realidade.

Visto camo arte, o ofício de produzir essas informações
reflete a cultura de um País e de sua época, como essa cultura vê o
munda e a tarna visível, redeflninda a que vê e a que hd para se ver.

Na cenário de cantínua inavaçõa tecnalagica e mudança
de culturas da saciedade cantemporânea, as novas tecnologias de
informação - reunindo computadores, telecomunicações e redes de
informação - aceleram aquele movimenta de mobilização do mundo
real. Aumenta a velocidade da acumulação de informação e são
ampliados seus requisitas de atualização, formato - mais flexível,
personalizado e interativo - e, principalmente, de acessibilidade. A
plataforma digital vem se consolidando como o meio mais simples,
barato e poderoso paro tratar a informação, tornando possíveis
novos produtos e serviços e conquistando novos usuários.

Acreditamos ser o ambiente de conversa e controvérsia
e de troca entre as diferentes disciplinas, nas mesas redondas e
sessões temáticas das Conferências Nacionais de Ceografla,
Cartografa e Estatística e do Cimposio de Inovações, aquele que
melhor enseja o aprimoramento do consenso sobre os fenômenos a
serem mensurados para retratar a sociedade, a economia e o
Território nacional e sobre as prioridades e formatos das informações
necessárias para o fortalecimento da cidadania, a definição de
políticas públicas e a gestão político - administrativa do País, e para
criar uma sociedade mais Justa.

Simon Schwartzman
Coordenador Ceral do ENCONTRO

Promoção

Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

IBGE

Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

IBGE

Associação Brasileira de Estudos Populacionais

ABEP
Co-Promoção
Associação Brasileira de Estatística

ABE

Associação Brasileira de Estudos do Trabalho

ABET

Associação Brasileira de Pós-graduação em Saúde Coletiva

ABRASCO

Associação Nacional de Centros de Pós-graduação em Economia

ANPEC

Associação Nacional de Pós-graduação e Pesquisa em Ciências

Sociais

ANPOCS

Associação Nacional de Pós-graduação e Pesquisa em Geografia

ANPEGE

Associação Nacional de Pós-graduação e Pesquisa em

Planejamento Urbano e Regional

ANPUR

Sociedade Brasileira de Cartografia

SBC

Apoio

Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro

FIRJAN

Academia Brasileira de Letras

ABL

Conselho Nacional de Pesquisas

CNPq

Financiadora de Estudos o Projetos

FINEP

Movist.i (joncia Hoje

Institutos Regionais Associados

Companhia do Desenvolvimento do Planalto Central
CODEPLAN (DF)

Empresa Metropolitana de Planejamento da Grande São Paulo S/A
EMPLASA (SP)

Empresa Municipal de Informática e Planejamento S/A
IPLANRIO (RJ)

Fundação Centro de Informações e Dados do Rio de Janeiro
CIDE (RJ)

Fundação de Economia e Estatística
FEE (RS)

Fundação de Planejamento Metropolitano e Regional
METROPLAN (RS)

Fundação Instituto de Planejamento do Ceará
IPLANCE (CE)

Fundação João Pinheiro
FJP (MG)

Fundação Joaquim Nabuco
FUNDAJ (PE)

Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados
SEADE (SP)

Instituto Ambiental do Paraná
lAP (PR)

Instituto de Geociências Aplicadas
IGA (MG)

Instituto de Pesquisas Econômicas, Administrativas e Contábeis
IPEAD (MG)

Instituto do Desenvolvimento Econômico Social do Pará
IDESP (PA)

Instituto Geográfico e Cartográfico
IGC (SP)

Instituto de Apoio à Pesquisa e ao Desenvolvimento “Jones dos
Santos Neves”

IJSN (ES)

Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social
IPARDES (PR)

Processamento de Dados do Município de Belo Horizonte S/A
PRODABEL (MG)

Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia
SEI (BA)

3

Organização

Confege

César Ajara (IBGE)

Denizar Blitzkow (USP)

Jorge Marques (UFRJ)

Lia Osório Machado (UFRJ)
Mauro Pereira de Mello (IBGE)
Speridiâo Faissol (UERJ)
Trento Natali Filho (IBGE)

Coordenação Geral

Simon Schwartzman

Comissões de Programa
Confest

José A. M. de Carvalho (UFMG)
José Márcio Camargo (PUC)
Leníldo Fernandes Silva (IBGE)
Teresa Cristina N. Araújo (IBGE)
Vilmar Faria (CEBRAP)
Wilton Bussab (FGV)

Comissão Organizadora

Secretaria Executiva - Luisa Maria La Croix
Secretaria Geral - Luciana Kanham
Confege, Confest e Simpósio de Inovações

Anna Lucia Barreto de Freitas, Evangelina X.G. de Oliveira,
Jaime Frankiin Vidal Araújo, Lilibeth Cardozo R. Ferreira e

Maria Letícia Duarte Warner
Jornada de Cursos - Carmen Feijó
Finanças - Marise Maria Ferreira
Comunicação Social - Micheline Christophe e Carlos Vieira
Programação Visual - Aldo Victorio Filho e
Luiz Gonzaga C. dos Santos
Infra-Estrutura - Maria Helena Neves Pereira de Souza
Atendimento aos Participantes - Cristina Lins

Apoio

Andréa de Carvalho F. Rodrigues, Carlos Alberto dos Santos,
Delfim Teixeira, Evilmerodac D. da Silva, Gilberto Scheid,
Héctor O. Pravaz, Ivan P. Jordão Junior,
José Augusto dos Santos, Juiio da Silva, Katia V. Cavalcanti, Lecy Delfim,

Maria Helena de M. Castro, Regina T. Fonseca,
Rita de Cassia Ataualpa Silva o T.ais.a S;iwc/uk
Registramos ainda a colaboração de técnicos das dileientes
áreas do IBGE, com seu trab.alho, tinlicas e ■.ugesiOes p,ii.i a
consolidaç.io do pioinli i di i I N( X )N 1 1 IO.

I

o ZONEAMFNTO ECOT.ÓGTCO-ECONÔMICO COMO INSTRUMENTO TÉCNICO
E POT.TTTCO PARA A GESTÃO DO TERRITÓRIO

Bertha K. Becker
Laget / Dep.Geografla - UFRJ

. Em 1991 o Governo Federal estabeleceu um Programa de ZEE para
a Amazônia Legal. É, contudo, considerável a imprecisão quanto ao ZEE.
Domina uma concepção biofísica do ZEE; é entendido como instrumento
para transformar a Amazônia em santuário, ou pelo contrário, para liberar
áreas ao uso predatório, ou ainda, na melhor das hipóteses como zoneamento
agrícola. Essa imprecisão encobre posições polarizadas quanto ao futuro da
Amazônia. Deve a região ser a reserva ecológica do planeta ou uma fonte de
riqueza? A preocupação com a qualidade ambiental significa oposição ou
oportunidade quanto ao crescimento econômico?

Assume-se que o ZEE é, justamente, um instrumento capaz de romper
as posições polarizadas, oferecendo oportunidades de crescimento econômico
e uso dos recursos naturais através da qualidade ambiental. Isto, porque tem
duas faces, uma técnica e outra política.

1. Contexto

A proposição desse instrumento responde a um novo contexto. Ao
nível nacional trata-se do esgotamento do modelo nacional-
desenvolvimentista caracterizado por forte atuação governamental
centralizada e da retomada do planejamento em novas bases. Trata-se

também do reconhecimento da inadequação do modelo de ocupação da

Amazônia nas últimas décadas, com impactos negativos sociais e ambientais
violentos.

Estas reorientações estão em sintonia com mudanças ao nível
internacional, caracterizadas pelo surgimento de um novo padrão de
desenvolvimento, sustentável, decorrente da revolução científico-tecnológica
e da crise ambiental, esta transforma a natureza em bem escasso. A
revolução na microeletrônica e na comunicação gera um novo modo de
produzir baseado no conhecimento e na informação, que valoriza a natureza

r

como capital de realização atual e futura . E, portanto, um modo de produzir
menos predatório que busca a qualidade total no uso do espaço. Nesse
contexto, a natureza assume significados conflitantes, pois que continua
ainda a ser fundamento da vida material e cultural de populações nativas e
base de recursos indispensável ao desenvolvimento de muitos países, como é
o caso do Brasil. Acresce, que a natureza é um valor em si.

Num quadro de economia globalizada, os investimentos são seletivos,
alocando-se segundo a maior rentabilidade dos lugares e gerando
competitividade territorial.

A dinâmica político-social também converge para a valorização da
natureza e das diferenças espaciais. Por um lado, movimentos sociais
demandam respeito à natureza autonomia local; por outro, dada a crise
económico-financeira e política em que mergulhou, o Estado fica
impossibilitado de se manter como executor exclusivo do processo de
desenvolvimento, exigindo parceiros e configurando uma nova relação
público-privada.

Expressão e instrumento das mudanças em curso, o desenvolvimento
sustentável é um modelo que visa conciliar os conflitos que marcam a
transição do final do milênio e implementar iirna nova relação sociedade-
natureza condizente com o novo modo de produzir. Propõe uma regulação do
uso do território, segundo três princípios básicos: 1) a eficácia, referente à
nova racionalidade de poupança de recursos e incorporação de informação e
tecnologia nos produtos e processos; 2) a valorização da diferença, referente
a identificação e potencialização das vantagens competitivas de cada
território; 3) a descentralização, constituindo nova forma de governo em
parceria, que identificamos como gestão do território, expressão da nova
relação público-privada. A novidade histórica do novo modelo de
desenvolvimento é que, embora seguindo esses princípios gerais, ele não
pode ser transposto automaticamente para todos os lugares. Pois que se
fundamenta na valorização da diferença e nas vantagens competitivas de cada
território.

A experiência secular das tentativas de ocupar e desenvolver a
Amazônia, as distâncias a vencer, a diversidade social e a força da natureza,
ajustam-se à esta tendência; ensinam que a estratégia de desenvolvimento não
pode pretender se exercer continuamente em todo o extenso território - nem
em todos os lugares, nem em tempos idênticos - sob pena de dispersão
excessiva da população e dos investimentos, e de maior degradação
ambiental. A estratégia terá que ser gradual e pluralista, integrando ritmos,
níveis de densidade tecnológica no uso dos recursos e formas de acesso à
infra-estrutura econômica e social diversificados. Trata-se, pois, de alcançar
velocidade de transformações através da valorização das diferenças,
definindo técnicas e ritmos adequados a cada lugar segundo suas condições
específicas.

A gestão ambiental é uma prática indispensável para efetuar essa
passagem. As três maiores funções da gestão ambiental são o zoneamento, o
monitoramento dos padrões e problemas da degradação ambiental, e o
fortalecimento das normas embutidas na legislação. E o zoneamento é o
instrumento mais importante, que se tomou disponível recentemente devido,
justamente, aos avanços tecnológicos na década de 1980.

2. 0 ZEE COMO Instrumento Técnico de Informação sobre o
Território e de Regulação de seu Uso

O esclarecimento da finalidade do ZEE constitui a questão central da
operacionalização da metodologia, orientando a definição das unidades
territoriais básicas de informação e gestão, dos indicadores e a própria
capacitação das equipes estaduais.

O programa de ZEE da Amazônia Legal (assim define o ZEE:

- o ZEE é entendido como "um dos instrumentos para a racionalização da
ocupação dos espaços e de redirecionamento de atividades" (pg. 3), "subsídio
a estratégias e ações para a elaboração e execução de planos regionais em
busca do desenvolvimento sustentável" (pg. 4).

- a finalidade do ZEE é “dotar o Governo das bases técnicas para
espacialização das políticas públicas visando a Ordenação do Território" (p.
4).

- por sua vez, "a Ordenação do Território é entendida como expressão
espacial das políticas econômica, social, cultural e ecológica" (pg. 3), tal
como definida na Carta Européia de Ordenação do Território (1983).

De acordo com o exposto na questão 2, o ZEE é um instrumento
politíco e técnico do planejamento cuja finalidade última é otimizar o uso do
espaço e as políticas públicas. Esta otimização é alcançada pelas vantagens
que ele oferece, tais como:

a) é um instrumento técnico de informação sobre o território, necessária
para planejar a sua ocupação racional e o uso sustentável dos recursos
naturais:

- prov^uma informação acurada;

- provê uma informação integrada em uma base geográfica;

- classifica o território segundo suas potencialidade e
vulnerabilidade;

b) é um instrumento político de regulação do uso do território:

- permite integrar as políticas públicas em uma base geográfica,
descartando o convencional tratamento setorializado de modo a aumentar a
eficácia das decisões políticas;

- permite acelerar o tempo de execução e ampliar a escala de
abrangência das ações;

- informa o processo de tomada de decisão para gestão do território
favorecendo a negociação entre as várias esferas de governo e entre estas, o
setor privado e a sociedade civil, isto é, um instrumento para a construção de
parcerias.

c) é um instrumento do planejamento e da gestão para o desenvolvimento
regional sustentável. Significa que não deve ser entendido como um
instrumento apenas corretivo, mas também ativo, estimulador do
desenvolvimento.

o ZEE portanto, não é um fim em si, nem mera divisão física, e
tampouco visa ciiar zonas homogêneas e estáticas cristalizadas em mapas.
Trata-se sim, de um instrumento técnico e político do planejamento das
diferenças, segundo critérios de sustentabilidade, de absorção de conflitos, e
de temporalidade, que lhe atribuem o caráter de processo dinâmico capaz de
agilizar a passagem para o novo padrão de desenvolvimento. A economia de
tempo na execução reside justamente no fato de descartar o tratamento
setorial das políticas públicas, partindo de contextos geográficos concretos
neles implementando políticas já territorialmente integradas; de ampliar a
escala de abrangência das ações que passam a ser zonas, e não mais pólos
pontuais; de favorecer a competitividade sistêmica entre as zonas.

Se regular o uso do espaço e otimizar as políticas públicas constituem a
finalidade última do ZEE, há finalidades intermediárias segundo a escala
geográfica em que o zoneamento é aplicado. Assim, à escala global, o
zoneamento tende a conceber toda a Amazônia Sul-Americana como uma
imensa zona a ser preservada. Na escala nacional, que é a de interesses gerais,
trata-se da regulação do uso do território nacional que é estratégica; a
finalidade do ZEE nesta escala é otimizar o uso da grande reserva de terras e
recursos do país, reconhecendo e direcionando as grandes tendências que a
estruturam. É complementada pela escala macro-regional, em que o ZEE
deveria proporcionar a visão de conjunto da região, setorizada em macro
zonas de intervenção (Pg. 10, PZEEAL), num diagnóstico Ambiental previsto
para ser elaborado pela FIBGE, na escala de 1 : 1 .000.000. É diversa a
finalidade à escala regional. O ZEE deve identificar áreas prioritárias a serem
detalhadas (1:250.000), e segundo o interesse dos estados (pg. 7 PZEEAL).
Trata-se de uma escala intermediária para regular o uso do solo, segundo o
que é conhecido como "land use planning", mais eficiente à escala de
1 : 100 . 000 .

As previsões iniciais do Programa, contudo, não se concretizaram
plenamente. A macro- setorização a ser obtida com o Diagnóstico Ambiental
não está disponível, e quanto à escala regional, os Estados iniciaram cada um,
o seu próprio zoneamento. Esta tendência foi fortalecida pelo PPG7 que ,
liberando recursos para este fim, atribuiu a sua execução aos Estados, que
deverão até o fim do ano de 1995, selecionar pelo menos uma área a ser alvo
doZEE.

Trata-se, portanto, nas diferentes escalas, de identificar não áreas
segundo sua homogeneidade, mas, sim, a bio-sócio-diversidade, ie, as
diferenças. As questões que se colocam quanto à metodologia, são: a) a
definição das imidades territoriais de análise, células elementares de
armazenamento da informação; b) a integração das informações dos sistemas
naturais e socio-econômicas que, com lógicas distintas, constitum duas
matrizes de dados espacializados, razão pela qual o SIG é decisivo no ZEE.

A compatibilização destas iniciativas na escala regional é possível e
desejável. Entendendo-se o ZEE como um processo, as áreas a serem
selecionadas pelo Estado constituem as primeiras do ZEE ao mvel regional.

3. Viabilidade do ZEE

A análise da área selecionada e de suas diferenciações internas, por si
só, não garante o ZEE. A transformação das áreas em zonas é um processo
político-jurídico envolvendo três elementos centrais:

a) uma legislação pertinente;

b) capacitação técnica para executar , legislar e gerir o ZEE.

c) um modelo de gestão que assegure a participação de todos os atores
de modo a garantir o cumprimento da legislação;

As Zonas Ecológico-económicas são porções delimitadas do território
cujo uso é regulado por normas estabelecidas pelo Estado. Como está
explicito no próprio termo, o conceito de zona ecológico-económica sintetiza
duas dimensões básicas: a ecológica, que reflete as limitações e
potencialidades de uso sustentado dos recursos naturais e a económica, que
manifesta as aspirações de desenvolvimento humano das comimidades que
habitam e retiram seu sustento do território.

Embora seja usualmente utilizada como sinónimo de região, a zona
ecológico-económica possui alguns atributos que lhe são próprios. Primeiro,
porque exprime o conceito geográfico de zonalidade, isto é uma certa
uniformidade ecológica em função da distribuição de energia na superfície da
Terra. Segundo, porque do ponto de vista económico possui um perímetro
bem definido no território, onde as normas de regulação do seu uso devem
ser socialmente aceitas e cumpridas.

Antes de construir capacidades efetivas para o uso das tecnologias
avançadas e para legislar, é necessário alcançar um consenso mínimo sobre o
processo, e sobre as instituições e pessoas a serem nele engajadas. O conceito

biofísico do zfcLbi deve ser siqperado, incluindo dados sócio-econômicos e
suas relações com os incentívos para induzir as opções; não existe um único
uso ótimo da terra, nem a tecnologia sozinha é capaz de identifícá-lo; a
regularização da propriedade da terra é essencial sob risco do ZEE acentuar
os conflitos regionais e deve ser negociada; um processo de regulação
baseado somente em legislação restritiva não tem condições de funcionar.
Ademais, em associação com o ZEE, devem ser fortalecidas as atividades de
monitoramento e físcalização, representando um desafio extra tendo em vista
o tamanho dos estados, a dispersão das atividades e a fíaqueza e falta de
integração das instituições ambientais.

A gestão descentralizada, ou seja, a negociação, é pois, essencial, e
envolve dois elementos da dinâmica político-social, ambos associados ao
desenvolvimento sustentável: a participação da sociedade civil e a questão
institucional. O avanço na organização da sociedade civil foi patente na
década de 1980, expresso nos movimentos sociais por autonomia, neíos
ressaltando o papel das ONGs. Organizados em redes globais articuladas a
contextos territoriais locais, esses movimentos tiveram peso político
crescente. A questão institucional diz respeito à transformação do papel do
Estado. Afetados pela crise fiscal, financeira e política e pela globalização
conduzida por grandes bancos e corporações, e também pelos movimentos
sociais, os Estados Nacionais deixam de ter condições de ser os atores
exclusivos do processo de desenvolvimento que se toma "compartilhado",
envolvendo parcerias com o setor privado e com a sociedade civil
organizada.

Estas mudanças se manifestam no processo de planejamento. Já na
década de 1970, tomara-se patente a incapacidade do planejamento se manter
em bases técnicas centralizadas, na medida em que apresentava dificuldades
crescentes em controlar as variáveis econômicas, políticas e ambientais do

território. Passou a necessitar por um lado, do conhecimento da variedade de
condições ecológicas e criativas locais e da informação acurada sobre os
lugares e, por outro lado, de novas formas de controle social. Fato novo no
planejamento, é, pois, a incorporação do princípio das relações de poder,
superando o mero escopo da administração e das finalidades econômicas.
Para tanto, desenvolve-se a prática de gestão do território, em que os esforços
do desenvolvimento são baseados na parceria construtiva entre todos os
atores envolvidos, através da discussão direta, onde normas e ações são
estabelecidas e responsabilidades e competências são definidas, em todas as
etapas do processo. Em suma, a gestão é a expressão da nova relação público-
privada.

As mudanças assinaladas estão presentes no Brasil e na Amazônia,
exigindo a implementação do planejamento com base na gestão do território.
Quanto aos movimentos sociais, basta lembrar que somente o Grupo de
Trabalho Amazônico (GTA) congrega mais de 300 entidades. A pressão
desses movimentos, integrados em redes internacionais, influiu no
aprofimdamento de recortes territoriais representados pelas terras indígenas,
unidades de conservação, reservas extrativistas, etc. Recortes
correspondentes à afirmação de novos atores que reivindicam o direito de
compartilhar das decisões sobre o destino das áreas em habitam; recortes que
são parte integrante do processo de ZEE.

Do mesmo modo, a fraqueza institucional é flagrante na Amazônia e,
sobretudo, na área ambiental. Os princípios e mecanismos administrativos da
política ambiental estabelecidos com a criação do Sistema Nacional do Meio
Ambiente (1981) foram reforçados na Constituição de 1988 que ampliou o
papel dos estados e municípios na gestão ambiental, atribuindo aos estados a
competência da legislação ambiental adequada às suas situações particulares.

segundo as normas gerais e padrões mínimos estabelecidos pelo Governo
Federal. Tratam-se, pois, de instituições ainda em processo de implantação.
Os Órgãos Estaduais do Meio Ambiente (OEMAs) começaram a ser criados
na virada da década de 1980, e nem todos criaram legislação ambiental e
regulações ou códigos correspondentes. Embora todos os estados iniciassem
uma estruturação para exercer o seu mandato, é grande a diversidade no grau
de estruturação alcançado. Acresce, a presença de múltiplas entidades
federais com superposição de competências, e sem integração umas com as
outras, bem como a falta de capacitação de pessoal.

A definição das normas técnicas e administrativas não pode ser
dissociada dessa realidade, exigindo o fortalecimento institucional e a
participação da sociedade civil em todas as etapas do processo, superando o
risco de se constituir em mero exercício no papel.

Significa a necessidade de ouvir todas as vozes, envolvendo
representação não só de ONGs mas de todos os segmentos da sociedade civil
organizada - dos empresários ao trabalhador rural -, sem o que, não existe
negociação. A definição da forma de assegurar essa representação é um
desafio à implementação do ZEE, ressaltando nesse contexto, a participação
municipal, na medida em que o município é a expressão concreta da
sociedade local.

A regulação é o cerne do ZEE. Há, contudo, posições diversas quanto
ao caráter do ZEE — se deve ser apenas indicativo ou se dever ser normativo.
Reconhece-se que normas rígidas correm o risco de não as verem cumpridas
e de rapidamente se tomarem obsoletas em face da dinâmica da ocupação.
Por outro lado, reconhece-se a necessidade de um corpo mínimo de normas
como inerente à regulação.

A solução parece ser uma normatização “flexível”, isto é, o menos
rígida possível, capaz de ser continuamente atualizada, e fruto da ampla
participação social.

É a participação social no processo de elaboração das normas legais
que garante a sua legitimidade e mesmo a sua utilização. Leis, decretos e
resoluções podem ser editados durante ou depois do processo de ZEE,
legitimando o que está sendo feito, assim contribuindo para consolidar a
legislação ambiental do estado.

Em suma, o ZEE será viável se corresponder às suas aspirações; por
seu turno, nesse caso, toma-se um instrumento para a gestão democrática do
território.